网站管理中的“前后置”处罚——评《互联网信息服务管理办法》第20条

网站管理涉及多个部门，相关法律法规对同一个违法行为规定了不同部门负责实施的多个处罚，如《网络安全法》第62、64、66、68条、《电信条例》第66、77条和《互联网信息服务管理办法》第20条，且对不同部门之间的处罚顺序进行了规定（“前后置”处罚）。现结合《互联网信息服务管理办法》第20条规定，从法律适用角度，分析互联网管理中的“前后置”处罚。

一、“前后置”处罚的含义

《互联网信息服务管理办法》第20条规定：“制作、复制、发布、传播本办法第15条所列内容之一的……由公安机关……予以处罚；对经营性互联网信息服务提供者，并由发证机关责令停业整顿直至吊销经营许可证……；对非经营性互联网信息服务提供者，并由备案机关责令暂时关闭网站直至关闭网站。”根据该条规定，对于网站违法制作、复制、发布、传播“九不准”信息的行为，由公安机关等给予处罚，“并由”行业主管部门吊销许可或者关闭网站。行业主管部门吊销许可或者取消关闭网站，应以公安等部门给予处罚为前提，在处罚的顺序上应首先由公安等机关处罚，之后由行业主管部门处罚。

二、“前后置”处罚的必要性

伴随“互联网+”行动的深入推进，互联网新业务、新应用层出不穷，极大丰富了互联网业态，深刻改变和影响了人们的生活。人们生活在现实社会，现实性是其生产和生活的基础；网络极大丰富和改造了人们的生产生活，但网络空间的“虚拟性”与生产生活的现实性需求永恒是一对矛盾。网站是网络虚拟空间和现实社会的主要联结点，是人们在网络空间活动的主要依托平台，是解决虚拟与现实之间矛盾的主要切入点。

网站建立后，可以从事广告、金融、影视、新闻、商品交易、医疗、出版、游戏等多种服务。网站提供的服务多样，相应的主管部门也有多个。由于互联网管理相关部门有多个，有人称之为“多龙治水”。互联网管理多龙治水有其现实基础和合理性，因为互联网应用和服务复杂多样。只要现实社会中的管理部门不能归并为一个部门，互联网管理相关部门就没有基础和理由归并到单个部门。

提升互联网管理能力和有效性的根本之道，是在合理界定相关部门职责基础上，建立相关部门各司其责，且能配合有序的管理机制。例如，对于网站违法开展广告、新闻等服务的，应由相应的主管部门给予行政处罚，若认为主管部门的处罚不足以遏制违法，仍需将网站关闭（即判处网站“死刑”），则由行业主管部门吊销许可或者取消网站备案。这就是网站管理中经常出现的“双罚”，即对同一个违法行为由不同部门给予多个处罚。在双罚中，由于行业主管部门的处罚是对网站主体资格的处罚，是以网站从事的违法行为应当受到处罚为前提，所以行业主管部门的处罚要后于公安等部门的处罚。另一方面，对于网站违法制作、复制、发布、传播“九不准”信息行为的管理，属于公安等部门的管理职责，相关行为是否违法、是否应当受到处罚，均应由公安等部门负责认定和判断。在逻辑上，只有公安等部门处罚后，行业主管部门才可以依据前者的处罚作出吊销许可或者取消备案的处罚。

三、适用建议

（一）行业主管部门不能单独给予处罚

关于“前后置”处罚，《互联网信息服务管理办法》第20条规定对于公安等部门处罚的行为，“并由”行业主管部门处罚；《电信条例》第66条和第77条规定由公安部门处罚的行为，情节严重的由行业主管部门吊销许可；《网络安全法》第62、64、66、68条规定，由相关主管部门处罚的行为，在拒不改正或者情节严重时，并可以由行业主管部门关闭网站或者吊销许可。这些规定均明确了行业主管部门的处罚应当以其他主管部门的处罚为前提。因此，行业主管部门的处罚不能单独出现。

（二）行业主管部门作出处罚决定应以其他主管部门处罚决定认定的事实为依据

“前后置”处罚是对同一个行为规定了多个处罚，且不同处罚有先后顺序之分。从维护行政管理统一、权威角度，后一个机关作出处罚，应当尊重前一机关处罚决定关于违法事实的认定。具体到网站管理，行业主管部门应当在其他主管部门处罚决定认定的违法事实基础上作出处罚。

（文章作者：许长帅，中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心副主任）